隨著中國農(nóng)村社會日益開放與多元，農(nóng)村地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)快速轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村面貌發(fā)生巨大變化，農(nóng)村居民點內(nèi)部用地結(jié)構(gòu)也發(fā)生了諸多變化。原有的結(jié)構(gòu)無法適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需求，促進(jìn)了大量新興用地類型的產(chǎn)生，如鄉(xiāng)村工業(yè)用地、旅游用地、出租用地、規(guī)模化的畜禽養(yǎng)殖用地等。

　　土地利用對應(yīng)于地區(qū)的社會-經(jīng)濟(jì)描述（功能層面）：區(qū)域作為住宅、工業(yè)或商業(yè)用途，農(nóng)業(yè)或林業(yè)，娛樂或保存用途等。也可能與土地覆蓋相關(guān)，以此來推斷土地利用或逆推。但情況往往更復(fù)雜，聯(lián)系也不是那么明顯。與土地覆蓋相反，土地利用是難以'觀測'的 。例如，往往難以決定，草原否是被用于農(nóng)業(yè)用途。區(qū)分土地利用和土地覆蓋和他們的定義已普遍影響到分類系統(tǒng)、數(shù)據(jù)采集和信息系統(tǒng)的發(fā)展。

　　農(nóng)村居民點內(nèi)部土地利用分類體系共設(shè)三級：

　　一級分類以農(nóng)村居民點用地的功能類型為主要劃分依據(jù)，突出了土地利用的功能特點，設(shè)有生產(chǎn)功能用地、生活功能用地、生態(tài)功能用地和潛在功能用地4類。

　　二級類主要以土地用途為主要劃分依據(jù)，銜接現(xiàn)有的用地分類體系，共包括10類，其中生產(chǎn)功能用地以產(chǎn)業(yè)類型為劃分依據(jù)，生活功能用地按照農(nóng)村居民的生活需求為劃分依據(jù)，生態(tài)功能用地按照土地覆被類型劃分為綠地和水域2類，潛在功能用地則按照整理利用難度劃分為未利用地和待修復(fù)地2類。

　　三級類在二級類的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，根據(jù)土地利用現(xiàn)狀分類及實地調(diào)研結(jié)果，突出了農(nóng)村居民點用地的特點，同時關(guān)注農(nóng)村居民點土地在管理層面上的需要，共設(shè)有37類。

　　我國《土地管理法》第四條規(guī)定，國家實行土地用途管制制度，編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)；農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。國家《土地利用現(xiàn)狀分類》又將法定的三大類用途細(xì)分為耕地、園地、林地、草地等 12 個一級類。這種分類體系對保障城市化格局的建設(shè)用地、保護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展格局的農(nóng)用地，滿足人類社會對生產(chǎn)空間、生活空間的需要，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展起到了積極的作用。

　　但隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度由高速轉(zhuǎn)為中高速，特別是綠色發(fā)展理念的提出，這種分類體系已經(jīng)明顯不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的需求。這種分類體系中沒有生態(tài)用地，綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)項目就無法落地。如：湖南省長沙市的“洋湖濕地”項目、長沙縣的“碳匯草捕碳固碳技術(shù)”項目都是典型的綠色生態(tài)項目，由于沒有生態(tài)用地的概念，只能以 農(nóng)用地或建設(shè)用地來審批。作為農(nóng)用地審批，根據(jù)現(xiàn)有《土地管理法》的規(guī)定，既不能依法 辦征地手續(xù)，也不能依法辦供地手續(xù)；作為建設(shè)用地審批，又不能符合建設(shè)用地的特點和土 地利用總體規(guī)劃的要求，這種綠色生態(tài)項目無法落地。同時，現(xiàn)有《土地管理法》中的未利 用地，雖然暫時無法利用，沒有經(jīng)濟(jì)價值和經(jīng)濟(jì)效益，但是有生態(tài)價值和生態(tài)效益。因此，建議重構(gòu)土地利用分類體系，把土地分為農(nóng)用地 、建設(shè)用地和生態(tài)用地，才能統(tǒng)一土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)并確保生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，進(jìn)而滿足綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的需要。

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