糧食安全是一個(gè)具有特定含義的科學(xué)概念。中國(guó)糧食需求在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)將保持增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，糧食安全依賴于一定數(shù)量的耕地作為基本保障。耕地保護(hù)問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的首要問題，是維系國(guó)家政權(quán)穩(wěn)固的重大問題。依法保護(hù)耕地是保障國(guó)家糧食安全的根基，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)代化的根本，已成為“十二五”發(fā)展時(shí)期的焦點(diǎn)問題。
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糧食安全是一個(gè)具有特定含義的科學(xué)概念。中國(guó)糧食需求在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)將保持增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，糧食安全依賴于一定數(shù)量的耕地作為基本保障。耕地保護(hù)問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的首要問題，是維系國(guó)家政權(quán)穩(wěn)固的重大問題。依法保護(hù)耕地是保障國(guó)家糧食安全的根基，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)代化的根本，已成為“十二五”發(fā)展時(shí)期的焦點(diǎn)問題。
糧食安全是一個(gè)具有特定含義的科學(xué)概念。本文所論及的糧食安全，是指所有人在任何時(shí)候既能夠買得到又能夠買得起所需要的基本食品。對(duì)于一個(gè)具體國(guó)家或者地區(qū)而言，糧食安全的基本含意是確保生產(chǎn)足夠數(shù)量的糧食，最大限度地穩(wěn)定糧食供應(yīng)，確保所有需要糧食的人們都能夠獲得糧食。糧食是一種特殊的產(chǎn)品，它不僅具有食物屬性，而且具有經(jīng)濟(jì)、政治等多重屬性。糧食經(jīng)濟(jì)屬性要求在承認(rèn)糧食是一般商品的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。糧食的政治屬性則要求在承認(rèn)糧食屬于特殊商品的前提下，依靠國(guó)家行政手段消除公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈，從而確保和實(shí)現(xiàn)國(guó)家的糧食安全。糧食是人民群眾最基本的物質(zhì)生活資料，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要戰(zhàn)略物資。當(dāng)一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)糧食安全出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候，所有的激勵(lì)因素頃刻之間都將陷于癱瘓。譬如，我國(guó)１９５９—１９６１年的大饑荒，造成的嚴(yán)重后果就是糧食不安全危害最顯著的例證。據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和聯(lián)合國(guó)難民署統(tǒng)計(jì)，“非洲之角”有近１２００萬人挨饑受餓，索馬里近６%人口死于饑荒，索馬里和埃塞俄比亞人口營(yíng)養(yǎng)不良率超過５０%，達(dá)達(dá)阿布等主要難民營(yíng)每天新收２０００多人，已經(jīng)大大超過原來設(shè)計(jì)救助的能力。在此情況下國(guó)際紅十字會(huì)和有關(guān)國(guó)家積極援助，中國(guó)已通過雙邊渠道向埃塞俄比亞、肯尼亞和吉布提提供了９０００萬元人民幣的緊急糧援。２０１１年發(fā)生的這場(chǎng)饑荒的直接起因是５０年不遇的大旱，但是該事件給發(fā)展中國(guó)家糧食安全問題敲響了警鐘[１]。就糧食安全的主體而言，它可以是一個(gè)家庭、一個(gè)省份或者一個(gè)國(guó)家，理論界、學(xué)術(shù)界研究的對(duì)象，通常是指一個(gè)國(guó)家或者一個(gè)地區(qū)。本文所研究的國(guó)家糧食安全保障的基本要求就是：必須保證具有使人們得以生存的足夠食品，即糧食數(shù)量安全；必須具有滿足人們不斷改善膳食結(jié)構(gòu)和營(yíng)養(yǎng)需要的健康食品，即糧食質(zhì)量安全；必須保證所有人在任何時(shí)候都能夠得到相應(yīng)的食品，不會(huì)出現(xiàn)由于糧食短缺而發(fā)生社會(huì)動(dòng)蕩和政局不穩(wěn)，即社會(huì)安全；必須保證不會(huì)因?yàn)榧Z食生產(chǎn)而導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降和生態(tài)環(huán)境的破壞，即生態(tài)安全。
中國(guó)糧食需求在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)將保持增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。我國(guó)是世界上最大的糧食消費(fèi)國(guó)，每年糧食消費(fèi)量占世界糧食消費(fèi)總量的１/５，占世界糧食貿(mào)易量的兩倍多[２]。我國(guó)的糧食需求狀況之所以出現(xiàn)這種態(tài)勢(shì)，主要原因在于人口的增長(zhǎng)、人均收入水平的提高和膳食結(jié)構(gòu)的快速變化。譬如，２００９年我國(guó)總?cè)丝跒椋保?３５億人，預(yù)測(cè)總?cè)丝谌詫⒈３衷鲩L(zhǎng)趨勢(shì)，到２０３０年達(dá)到人口總量的峰值１４.６２億人，年均增長(zhǎng)約６００萬人。按２００９年人均糧食占有量３９９公斤計(jì)算，僅滿足新增人口的糧食需求就需要每年新增２４億公斤的糧食供給。首先從人均收入水平將持續(xù)增長(zhǎng)角度分析，從１９９５—２０１０年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由４２８３元增長(zhǎng)到１９１０９元，年均增長(zhǎng)１０.５%；農(nóng)村居民人均純收入由１５７８元增長(zhǎng)到５９１９元，年均增長(zhǎng)９.２%。隨著人均收入水平的提高，１９９５年以來我國(guó)城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)持續(xù)下降，但是自２０００年以來下降趨勢(shì)明顯趨緩。２０１０年我國(guó)城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民家庭的恩格爾系數(shù)分別為３５.７%和４１.１%，從國(guó)際比較看仍處于較高水平。在人均收入水平較快增長(zhǎng)與恩格爾系數(shù)緩慢下降的共同作用下，我國(guó)的糧食需求量將進(jìn)一步增加。再?gòu)纳攀辰Y(jié)構(gòu)變化增加糧食需求角度分析，自改革開放以來我國(guó)城鄉(xiāng)居民的生活水平有了顯著提高，直接糧食消費(fèi)量減少，肉蛋奶消費(fèi)量增加。人均肉類占有量從改革開放初期的９.１公斤增加到２００９年的４４.４公斤，人均奶類占有量從１.２公斤增加到２６.４公斤。一般來說，豬肉的糧食轉(zhuǎn)化率為１:４（即４斤糧食可以轉(zhuǎn)化為１斤豬肉）、雞肉的轉(zhuǎn)化率為１:２、牛羊肉的轉(zhuǎn)化率為１:７。隨著肉、蛋、奶消費(fèi)數(shù)量的增加，我國(guó)的總體糧食需求量將進(jìn)一步增長(zhǎng)。仍以２００９年總?cè)丝跒榛鶖?shù)，僅按每人每年增加１公斤肉類消費(fèi)計(jì)算，就需要新增糧食供給５２.９億公斤，這個(gè)數(shù)字相當(dāng)于２０１０年新增糧食產(chǎn)量（１５６億公斤）的３４%[３]。據(jù)有關(guān)專家預(yù)測(cè)，２０２０年我國(guó)糧食消費(fèi)總量將達(dá)到１７５９８.４３萬噸，飼料糧將達(dá)到２６２８０.５７萬噸，工業(yè)用糧為５１１４.５６萬噸，其他用糧需求為８４６２.２７萬噸，糧食需求總量將達(dá)到５７４５５.８３萬噸[４]。２０１２年我國(guó)實(shí)現(xiàn)了糧食連續(xù)９年增產(chǎn)，總產(chǎn)量達(dá)到５.９億噸左右，糧食供求總體基本平衡。但是這是一種很緊張的平衡，因?yàn)榧Z食總供給保障所有人口糧食安全的能力不寬裕，而且結(jié)構(gòu)性緊缺的矛盾非常突出。所以，維護(hù)國(guó)家糧食安全、實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食目標(biāo)的根本舉措在于提升糧食綜合生產(chǎn)能力，要千方百計(jì)地增加糧食生產(chǎn)，提高糧食單位面積產(chǎn)量。
必須竭力構(gòu)建我國(guó)糧食安全保障體系。糧食安全保障貫穿于糧食生產(chǎn)、糧食儲(chǔ)備、糧食流通的各個(gè)環(huán)節(jié)，它們之間相互聯(lián)系，共同構(gòu)成了糧食安全保障防范體系的基本內(nèi)容。除了必須抓好糧食生產(chǎn)保障之外，還必須著力抓好糧食的儲(chǔ)備保障和流通保障，因?yàn)槌渥愕募Z食儲(chǔ)備是保證市場(chǎng)供求平衡的基本條件。我國(guó)糧食儲(chǔ)備體系包括國(guó)家儲(chǔ)備、糧食企業(yè)的商業(yè)性儲(chǔ)備、農(nóng)民家庭和城鎮(zhèn)居民家庭的儲(chǔ)備三個(gè)層次。由于糧食連年豐收，目前我國(guó)糧食庫存充裕、結(jié)構(gòu)基本合理，庫存消費(fèi)比遠(yuǎn)高于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織提出的１７%—１８%的安全線水平，市場(chǎng)供應(yīng)完全可以得到保障，其中國(guó)家儲(chǔ)備又分為中央和地方政府的專項(xiàng)儲(chǔ)備。由于糧食儲(chǔ)備需要占用資金，糧食儲(chǔ)備得越多資金沉淀量也就越大。合理的儲(chǔ)備數(shù)量既可以保障糧食安全，又能夠節(jié)省資金。與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，我國(guó)糧食生產(chǎn)目前主要以一家一戶為主。與此相適應(yīng)的是，農(nóng)村居民的口糧也大都分散儲(chǔ)存在農(nóng)戶家里，數(shù)量高達(dá)４０００多億斤，約占全國(guó)糧食總產(chǎn)量的５０%上下。農(nóng)戶儲(chǔ)糧在我國(guó)糧食儲(chǔ)備體系中占有很重要的位置，是確保糧食安全的穩(wěn)定器。長(zhǎng)期以來，我國(guó)糧食供給充足的形勢(shì)使部分地方政府、糧食企業(yè)、農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的糧食安全觀念趨于淡漠，往往為減少資金沉淀而降低糧食儲(chǔ)備能力。由此形成中央糧食儲(chǔ)備多、產(chǎn)區(qū)糧食儲(chǔ)備多、銷區(qū)糧食儲(chǔ)備反而少的不合理格局。據(jù)抽樣調(diào)查，有６１%的農(nóng)戶存糧只夠７個(gè)月所需的口糧；有１０%的農(nóng)戶存糧只夠維持３個(gè)月的消費(fèi)需求；另有２９%的農(nóng)戶甚至不存糧或者很少存糧[５]。在“有錢就可以買糧”的氛圍中，少數(shù)地方政府甚至以資金儲(chǔ)備代替糧食實(shí)物儲(chǔ)備，導(dǎo)致糧食儲(chǔ)備數(shù)量嚴(yán)重不足乃至“虛庫”現(xiàn)象。一旦因偶然因素造成糧食短期供應(yīng)不足，便要求中央緊急調(diào)糧。實(shí)踐證明，即使在糧食供給總體形勢(shì)良好、全國(guó)糧食安全的狀態(tài)下，個(gè)別地區(qū)因糧食儲(chǔ)備不足，在遇到突發(fā)事件(如自然災(zāi)害、大規(guī)模疫病)的情況下，也會(huì)出現(xiàn)暫時(shí)糧食供給不足的現(xiàn)象，如若處置不當(dāng)則會(huì)引發(fā)局部糧食公共危機(jī)。所以，建立多層次的糧食儲(chǔ)備體系，是保證糧食合理儲(chǔ)備的一項(xiàng)基本內(nèi)容。要改變和改善我國(guó)目前糧食儲(chǔ)備格局，應(yīng)當(dāng)著重從加大地方政府糧食儲(chǔ)備數(shù)量入手，特別是在銷區(qū)實(shí)行強(qiáng)制性儲(chǔ)備制度，實(shí)施糧食儲(chǔ)備問責(zé)制。流通保障是指糧食的運(yùn)輸、銷售網(wǎng)絡(luò)及相配套的原糧加工能力，這是糧食供給保障體系的終端環(huán)節(jié)。自２００３年實(shí)行糧食流通體制改革以來，國(guó)有糧食企業(yè)對(duì)流通領(lǐng)域的壟斷局面被打破，逐漸形成了多元化的糧食流通格局。在減少國(guó)家對(duì)糧食流通企業(yè)補(bǔ)貼的同時(shí)，從全社會(huì)角度看，糧食物流的效率也普遍得到提高。目前國(guó)有糧食企業(yè)在糧食流通領(lǐng)域仍占主導(dǎo)地位。這里僅以中國(guó)儲(chǔ)備糧管理總公司為例，２００８年３月分別占到市場(chǎng)流通量５０%的份額和市場(chǎng)銷售量６０%的份額。有學(xué)者認(rèn)為這個(gè)市場(chǎng)份額過大，可以進(jìn)一步降低。這個(gè)份額到底是否過大？筆者以為還需要得到實(shí)踐的進(jìn)一步驗(yàn)證才行。譬如，在２００３年“非典”疫情、２００８年春季南方雪災(zāi)和“５.１２”汶川大地震等突發(fā)事件中，正是由于國(guó)有糧食部門發(fā)揮了主渠道作用，才有力地保障了受災(zāi)地區(qū)的糧食供應(yīng)，避免了局部糧食安全危機(jī)的發(fā)生。因此，在糧食流通領(lǐng)域既要不斷地進(jìn)行制度的改革創(chuàng)新，建立充滿活力的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，又必須保持政府強(qiáng)有力的應(yīng)急干預(yù)能力。糧食安全突發(fā)性風(fēng)險(xiǎn)往往發(fā)生在流通環(huán)節(jié)，能否把糧食安全危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)，實(shí)際上取決于是否建立起足夠的糧食流通保障能力。
糧食安全是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的首要問題。一個(gè)國(guó)家唯有立足糧食基本自給，才能夠掌握糧食安全的主動(dòng)權(quán)，才能夠保障國(guó)運(yùn)民生。中華文明５０００年悠悠萬事吃飯為大，“吃飽飯”是中國(guó)人企盼千年的共同心聲。從孔子的“足食”，到老子的“實(shí)其腹”，再到管子的“無奪其食”，古代政治家反復(fù)強(qiáng)調(diào)“農(nóng)本”與“貴粟”的思想，無一不在表明解決“吃飯問題”是我國(guó)治國(guó)理政的第一要?jiǎng)?wù)?？v觀歷代王朝，幾乎沒有一個(gè)能夠解決好老百姓吃飽飯的問題。即便是歷史上著名的文景之治、貞觀之治、康雍乾盛世，也照樣存在百姓饑餓的問題。直到新中國(guó)成立后，通過改革開放和重新把土地歸還給農(nóng)民自己經(jīng)營(yíng)的途徑，才真正地實(shí)現(xiàn)了中國(guó)人“吃飽飯”的夢(mèng)想[６]。因此，糧食是人民群眾最基本的物質(zhì)生活資料，是關(guān)系國(guó)計(jì)民生和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要戰(zhàn)略物資。耕地又是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，提高糧食供給能力、保持糧食供求平衡，最根本的措施就是要保護(hù)好耕地。對(duì)于像中國(guó)這樣一個(gè)擁有１３億多人口的發(fā)展中大國(guó)來說，糧食安全問題不只是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)問題，而是一個(gè)事關(guān)全局的政治問題、社會(huì)問題和生態(tài)問題，任何時(shí)候都要立足國(guó)內(nèi)解決全國(guó)人口的吃飯問題。正是從這個(gè)意義上看，筆者認(rèn)為沒有農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展，就不可能有城鎮(zhèn)的發(fā)展和繁榮。尤其是隨著人口增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，糧食需求呈剛性上升態(tài)勢(shì)，保障糧食安全的任務(wù)依然十分嚴(yán)峻。我國(guó)糧食安全背靠的是“１８億畝耕地紅線”，穩(wěn)定耕地的數(shù)量和質(zhì)量就成為國(guó)家糧食安全的基本保證。據(jù)國(guó)土資源部發(fā)布的“２０１１年度土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)”顯示，２０１１年度全國(guó)耕地減少５３２.７萬畝，其中，建設(shè)占用耕地４８５.０萬畝，災(zāi)毀耕地３３.５萬畝，生態(tài)退耕１４.２萬畝；同期耕地增加４８３.７萬畝，增減相抵，耕地面積凈減少４９.０萬畝。２０１１年度全國(guó)建設(shè)用地凈增９４５.１萬畝，其中，依法批準(zhǔn)８３５.３萬畝，未批先建１７２.５萬畝，變?yōu)槠渌玫販p少６２.７萬畝；全國(guó)未利用地開發(fā)為農(nóng)用地２６１.９萬畝，已被建設(shè)使用１９０.９萬畝。到２０１１年１２月３１日，全國(guó)耕地保有量為１８.２４７６億畝。業(yè)內(nèi)人士指出，自２００９年以來全國(guó)耕地保有量連續(xù)３年保持在１８.２４億畝以上，表明國(guó)家“十二五”期末１８.１８億畝耕地保有量目標(biāo)得到有效保障[７]。面對(duì)我國(guó)人口不斷增加與耕地資源不斷退化的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)，耕地資源的質(zhì)量問題必須引起全社會(huì)的高度關(guān)注。耕地資源具有一定的時(shí)空性，即在不同地區(qū)和不同歷史時(shí)期的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下，其質(zhì)量?jī)?nèi)涵是不盡相同的。我們過去更多地是從生產(chǎn)能力的角度關(guān)注耕地質(zhì)量，然而隨著農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)水平的不斷提高，人們對(duì)于耕地質(zhì)量的認(rèn)識(shí)也在逐步深化，將其內(nèi)涵從單純的耕地生產(chǎn)能力拓展出更為豐富的內(nèi)容。通常來說，光、溫、水、氣等自然因素的制約，從根本上決定了耕地的生產(chǎn)能力。但是，合理的農(nóng)耕方式和良好的農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，同樣是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的重要途徑。作為土地主體的土壤元素養(yǎng)分狀況、有毒有害元素以及有機(jī)污染物環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀、生命健康元素的適度水平，也是耕地質(zhì)量的重要組成部分。譬如，土壤中氮、磷、鉀等有效養(yǎng)分的豐缺狀況，就直接影響著土壤供給植物所需營(yíng)養(yǎng)的能力；再如硒作為一個(gè)重要的生命健康元素，人體攝入過量或者攝入不足，都會(huì)引起健康問題甚至危及人的生命。在過去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，我們往往片面地認(rèn)為耕地質(zhì)量就是土壤的肥力，因而往往一談到提高耕地質(zhì)量，想到的就是地力培肥，嚴(yán)重地忽視了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件改善帶來的耕地產(chǎn)能提高。只有實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)土壤肥力觀向現(xiàn)代耕地產(chǎn)能觀的轉(zhuǎn)變，才能夠采取有針對(duì)性的措施建設(shè)好高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，才能夠全面提升耕地持續(xù)的增產(chǎn)能力。因此，在１８億畝耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定的前提下，著力提高耕地質(zhì)量、全面提升耕地持續(xù)增產(chǎn)能力，已成為我國(guó)保障糧食安全的根本途徑。
耕地保護(hù)問題是維系國(guó)家政權(quán)穩(wěn)固的重大問題。“耕者有其田”是孫中山先生倡導(dǎo)的“三民主義”革命綱領(lǐng)中“民生主義”的根本要義；中國(guó)共產(chǎn)黨自１９２１年“一大”黨綱提出土地問題起，就一直非常重視農(nóng)民土地和土地確權(quán)問題?？梢院敛豢鋸埖卣f，中國(guó)共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的無產(chǎn)階級(jí)革命，就是從“打土豪、分田地”開始，通過“土地改革”建立新生政權(quán)，通過土地合作化奠立社會(huì)主義基礎(chǔ)，再通過“土地承包制”促成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展與完善。不可否認(rèn)１９７９年安徽鳳陽縣小崗村破冰實(shí)行土地承包到戶，簽訂土地承包合同，實(shí)實(shí)在在地奏響了土地使用制度改革的序曲；１９８７年深圳率先敲響拍賣土地使用權(quán)的“第一槌”，則充分顯現(xiàn)了農(nóng)村土地資源的資產(chǎn)性質(zhì)[８]。因此，在當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)，必須切實(shí)加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，依法確認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民的土地物權(quán)。據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至２０１２年６月底，全國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證率已達(dá)到７８%，集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到了８５%，宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達(dá)到８０%。全國(guó)２９個(gè)省（市、自治區(qū)）制定實(shí)施了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍提高３０%以上；２５００多萬被征地農(nóng)民被納入社會(huì)保障[９]。所有這些，充分表明黨和政府對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益和保護(hù)農(nóng)地的高度重視。為了穩(wěn)固國(guó)家政權(quán)和糧食安全的根基，必須進(jìn)一步通過明晰土地產(chǎn)權(quán)、完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能的方式，抑制建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張、對(duì)耕地隨意征占的強(qiáng)勢(shì)。我國(guó)現(xiàn)行征地制度實(shí)際上沒有體現(xiàn)出與時(shí)俱進(jìn)的公平性，其中最突出的問題就是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。譬如，土地征收補(bǔ)償長(zhǎng)期以被征收土地的糧食作物年產(chǎn)值作為基點(diǎn)進(jìn)行測(cè)算。而農(nóng)地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)后，政府從中獲得了土地增值的收益，開發(fā)商或者其他投資者也從中獲得土地“漲價(jià)”的效益，被征地的農(nóng)民卻無法享受發(fā)展的應(yīng)有成果，直接造成了城鄉(xiāng)差距越拉越大。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在征地之后土地增值部分的收益分配中，投資者拿走４０%—５０%占大頭，政府拿走２０%—３０%，村級(jí)組織留下２５%—３０%，而農(nóng)民能夠拿到手的補(bǔ)償款僅占整個(gè)土地增值收益的５%—１０%。所以，必須從根本上轉(zhuǎn)變農(nóng)民土地權(quán)益保障的內(nèi)容：（１）要從被征地農(nóng)民既存權(quán)益保障轉(zhuǎn)向全面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)益保障。這里所說的“既存權(quán)益”，就是指土地對(duì)于被征地農(nóng)民的生活保障和生產(chǎn)發(fā)展的功能及價(jià)值。農(nóng)民權(quán)益全面保障，從土地的生活資料與生產(chǎn)資料雙重特性來看，應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)民生存權(quán)保障和農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障兩個(gè)方面的內(nèi)容。從土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和生活保障雙重功能來看，則應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)民的謀生機(jī)會(huì)（就業(yè)或者投資）的獲得和基本生存條件（如醫(yī)療、養(yǎng)老）的保障。從權(quán)益的具體內(nèi)容來看，它不僅要保障其獲得被征收土地房屋損失補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)權(quán)益，而且要保障其生活所必需的各項(xiàng)社會(huì)保障福利等社會(huì)權(quán)益。從時(shí)間角度來看，它不僅要保障其失去土地之后短時(shí)期的利益損失補(bǔ)償，而且要給予持久性生活水平不降低和可能遭遇風(fēng)險(xiǎn)化解的可靠保障。從法律保護(hù)的視角來看，它不僅要保障其按照現(xiàn)行法律所應(yīng)獲得的法定權(quán)益，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步擴(kuò)大其應(yīng)享有的經(jīng)濟(jì)權(quán)益和社會(huì)權(quán)益的范圍，并且提高上述經(jīng)濟(jì)權(quán)益和社會(huì)權(quán)益的保障水平[１０]。（２）要從被征收集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面實(shí)行根本性的轉(zhuǎn)變，即從單一靜態(tài)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向科學(xué)合理動(dòng)態(tài)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。（３）要從行政征收實(shí)施方式上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，即從單向性、命令式、強(qiáng)制型行政方式轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向性、互動(dòng)式、協(xié)商型公眾參與的行政過程。如果一個(gè)行政征收決定不能夠使大多數(shù)被征收人所接受，這不僅意味著政府做出的行政征收決定可能是不合理的，而且意味著這個(gè)行政征收決定實(shí)際上難以實(shí)施，單向性、命令式、強(qiáng)制型行政征收決定不可能也不應(yīng)當(dāng)適用于大多數(shù)人。
保護(hù)耕地是保障國(guó)家糧食安全的根基。盡管提高糧食產(chǎn)量可以通過加大其他農(nóng)業(yè)要素的投入方式來實(shí)現(xiàn)，但是無論如何在既有條件的約束下，糧食安全必須依賴于一定數(shù)量的耕地作為基本保障。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)資料顯示，１９９７—２００５年全國(guó)因生態(tài)退耕減少耕地１.０３億畝，占耕地減少總量的６６.８%，年均減少１１４４萬畝。與此同時(shí)，非農(nóng)建設(shè)占用耕地２７４７萬畝，占耕地減少總量的１７.８４%，年均減少３０５萬畝；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地約占１０%，災(zāi)害毀地每年在１００萬畝左右[１１]。政府高度重視耕地保護(hù)工作，綜合利用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段加強(qiáng)對(duì)耕地的保護(hù)和建設(shè)，在穩(wěn)定耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量方面取得了重大成就。我國(guó)近年制定和完善了土地管理法、農(nóng)業(yè)法、農(nóng)村土地承包法、水土保持法等一系列法律法規(guī)，健全和完善了土地用途管理制度、建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度等嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度體系；不斷強(qiáng)化了土地利用規(guī)劃和計(jì)劃的管制作用，有效地引導(dǎo)了城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)模和速度；嚴(yán)格農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批，從嚴(yán)控制建設(shè)占用耕地規(guī)模；實(shí)施國(guó)家土地督察制度，嚴(yán)格土地執(zhí)法，遏制違法違規(guī)占用耕地的行為；嚴(yán)格政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，落實(shí)耕地保護(hù)的共同責(zé)任；科學(xué)規(guī)劃基本農(nóng)田，落實(shí)各項(xiàng)保護(hù)措施；加強(qiáng)耕地特別是基本農(nóng)田建設(shè)，著力增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量；開展土地整治，向糧食核心產(chǎn)區(qū)和后備產(chǎn)區(qū)實(shí)行加大土地整治資金投入的力度。通過實(shí)施上述措施，有效地抑制了耕地面積減少的勢(shì)頭，耕地凈減少面積已經(jīng)由２０世紀(jì)９０年代的年均３０多萬公頃，下降到目前的不足４萬公頃。１９９８—２００９年全國(guó)整治耕地約１４００萬公頃，通過土地整治每年新增耕地約２６萬公頃，建成了一批農(nóng)田基本水利設(shè)施配套、防護(hù)林網(wǎng)健全、耕作道路通暢、適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，成本降低５%—１５%，產(chǎn)出率普遍提高１０%—２０%，促進(jìn)了糧食綜合生產(chǎn)能力的提高[１２]。耕地資源流失與城鎮(zhèn)化發(fā)展同步是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，嚴(yán)格保護(hù)１８億畝耕地紅線內(nèi)的基本耕地，并不意味著現(xiàn)有耕地都不能占用，而是強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)建設(shè)都要節(jié)約集約用地，能不占用耕地的就盡量不占，能用劣地的就盡量不用好地。為實(shí)現(xiàn)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值到２０２０年比２０００年翻兩番的發(fā)展目標(biāo)，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等占用耕地的趨勢(shì)不可避免。預(yù)計(jì)到２０２０年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到５８%，在確保１８億畝耕地目標(biāo)的同時(shí)，已預(yù)留了３００萬公頃耕地用于未來城鄉(xiāng)各類建設(shè)用地，加上預(yù)留的其他土地，未來新增城鎮(zhèn)、工礦建設(shè)用地空間可以達(dá)到３３８萬公頃，完全可以保障２０２０年我國(guó)總?cè)丝谶_(dá)到１４.５億、城鎮(zhèn)化水平達(dá)到５８%時(shí)的發(fā)展需要[１３]。人地矛盾將是我國(guó)未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，如果不對(duì)耕地嚴(yán)加保護(hù)任由耕地流失下去，將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展造成巨大破壞。我國(guó)糧食安全線的標(biāo)志是糧食自給率為９０%，耕地保有量為１８億畝。１８億畝耕地紅線目標(biāo)是在《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（２００６—２０２０年）》研究和修編過程中提出來的，是在對(duì)我國(guó)國(guó)情科學(xué)認(rèn)知基礎(chǔ)上得出的正確決策。２００９年４月８日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過了《全國(guó)新增１０００億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃(２００９—２０２０ 年)》，提出到２０２０年我國(guó)糧食生產(chǎn)能力達(dá)到１１０００億斤以上，比現(xiàn)有產(chǎn)能增加１０００億斤。自２００４年以來，我國(guó)糧食自給率一直保持在９５%以上。預(yù)測(cè)２０２０年我國(guó)糧食總量達(dá)１１４５０億斤。按照糧食自給率９５%以上測(cè)算，２０２０年糧食綜合生產(chǎn)能力需要達(dá)到１０８００億斤以上[１４]。因此，必須進(jìn)一步通過明晰土地產(chǎn)權(quán)、完善產(chǎn)權(quán)權(quán)能的方式，抑制建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張及其對(duì)耕地隨意征占的強(qiáng)勢(shì)。要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制不變的前提下，豐富農(nóng)村集體土地使用權(quán)的內(nèi)涵，既保證黨的農(nóng)村土地政策執(zhí)行的連續(xù)性，又保障農(nóng)民對(duì)集體土地?fù)碛懈嗟脑捳Z權(quán)。要完善農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，確保承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性和可流動(dòng)性；審慎界定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍，明確流轉(zhuǎn)主體和收益分配辦法，促進(jìn)和規(guī)范流轉(zhuǎn)行為；加快農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，為集體土地流轉(zhuǎn)奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。總之，要規(guī)范農(nóng)村土地管理和耕地保護(hù)秩序，切實(shí)提高耕地保護(hù)的執(zhí)法監(jiān)督能力。
保護(hù)耕地是實(shí)現(xiàn)中國(guó)現(xiàn)代化的根本。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布報(bào)告顯示，２０１１年我國(guó)城鎮(zhèn)化率首次突破５０%，達(dá)到５１.３%，比２００２年提高１２.２個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性的變化。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，２００２—２０１１年我國(guó)城鎮(zhèn)化率以平均每年增加１.３５個(gè)百分點(diǎn)的速度向前推進(jìn)，城鎮(zhèn)人口平均每年增長(zhǎng)２０９６萬人。２０１１年城鎮(zhèn)人口為６９０７９萬人，比２００２年增加了１８８６７萬人；鄉(xiāng)村人口為６５６５６萬人，減少了１２５８５萬人[１５]。這些數(shù)據(jù)表明了城鄉(xiāng)發(fā)展的三個(gè)歷史性突破，即由鄉(xiāng)村中國(guó)向城鎮(zhèn)中國(guó)快速邁進(jìn)，城鄉(xiāng)二元向城鄉(xiāng)一體穩(wěn)步推進(jìn)，傳統(tǒng)生活向現(xiàn)代生活逐步演進(jìn)。廣大城鄉(xiāng)居民的就業(yè)渠道、生活方式、保障水平、文明程度正隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，日益發(fā)生著根本性的變化。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程同步推進(jìn)，建設(shè)用地需求量越來越大，依靠增加耕地?cái)?shù)量來保障國(guó)家糧食安全的路子已經(jīng)行不通了。解決國(guó)家糧食安全問題的唯一途徑，就是要通過提高耕地質(zhì)量，提高耕地產(chǎn)能來保證糧食需求總量。中國(guó)作為山地面積比重大、人口眾多、農(nóng)耕與土地開發(fā)歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國(guó)，宜耕土地資源極為稀缺，已不再具有大規(guī)模土地開墾以增加耕地面積的可能性，可高強(qiáng)度開發(fā)的國(guó)土空間相對(duì)狹小。這些基本國(guó)情決定了我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)與生活的現(xiàn)代化，不可能走發(fā)達(dá)國(guó)家的老路子。與此同時(shí)快速的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及粗放的發(fā)展方式，對(duì)全國(guó)耕地資源安全構(gòu)成了現(xiàn)實(shí)的威脅，使耕地成為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要限制因素，即維持國(guó)家糧食安全和保障勞動(dòng)就業(yè)需要足量的耕地，保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和區(qū)域水資源更需要足量的耕地。我國(guó)在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)集約化快速發(fā)展的進(jìn)程中，確實(shí)產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重的土壤污染、水環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)功能退化、生物多樣性下降、景觀破碎化的生態(tài)環(huán)境問題。在今后的土地整治規(guī)劃中，再不能僅僅著眼于能夠整理出多少耕地或者建設(shè)用地上面，必須制定出科學(xué)的水土污染控制、水土保持、地質(zhì)災(zāi)害防治，生物多樣性保護(hù)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)格局、極端氣候、防災(zāi)避險(xiǎn)、鄉(xiāng)村休閑和游憩網(wǎng)絡(luò)等專題規(guī)劃，提出土地利用多功能空間策略和土地整治任務(wù)，實(shí)實(shí)在在地推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。一定要在源頭控制的基礎(chǔ)上，根據(jù)水、土、氣和生物過程需要延緩、阻斷、加速、過濾的特征，優(yōu)化“田、水、路、林、村”景觀格局，控制面源污染、水土流失、風(fēng)蝕和保護(hù)生物多樣性，提高農(nóng)業(yè)景觀生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和彈性，以期達(dá)到緩解災(zāi)害影響，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)反饋?zhàn)饔?，間接提高和持續(xù)保持土地生產(chǎn)能力的目的，實(shí)現(xiàn)綠脈、文脈的持續(xù)傳承與發(fā)展，提升鄉(xiāng)村風(fēng)貌的景觀多樣性。
依法保護(hù)耕地已成為“十二五”發(fā)展時(shí)期的焦點(diǎn)問題。在“十二五”時(shí)期，我國(guó)仍將處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，如何有效地保護(hù)農(nóng)地，必將成為焦點(diǎn)問題之一。譬如，１９９６—２０１０年全國(guó)建設(shè)用地增加了７４１０萬畝，已有３０００多萬被征地農(nóng)民。２０１０—２０２０年全國(guó)還需要安排新增建設(shè)用地５２５０萬畝，其中，占用耕地３０００萬畝。按照目前全國(guó)人均耕地水平和現(xiàn)階段每征收１畝耕地大約造成０.７８?jìng)€(gè)農(nóng)民失去土地進(jìn)行計(jì)算，將新增近２３００萬被征地農(nóng)民[１６]。當(dāng)今社會(huì)發(fā)展主要依賴第二、第三產(chǎn)業(yè)的拉動(dòng)和推動(dòng)，這兩大產(chǎn)業(yè)既要謀求質(zhì)的提高，又要謀求量的增加，勢(shì)必要將一定數(shù)量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。在當(dāng)前社會(huì)保障體系尚不完善的情勢(shì)下，土地作為農(nóng)村發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料，仍然是也必然是農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的根本依賴。征地行為一旦發(fā)生，農(nóng)民將面臨因失去生產(chǎn)資料而陷入喪失發(fā)展權(quán)的危機(jī)之中。因此，必須依法實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度。中央政府提出在“十二五”期間，建設(shè)４億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，正是通過耕地質(zhì)量建設(shè)方式有效提升糧食產(chǎn)能的重大舉措。實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)戰(zhàn)略，一定要以“高標(biāo)準(zhǔn)”來保證耕地產(chǎn)能建設(shè)。基本農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)不僅僅只是地力培肥問題，也不僅僅是簡(jiǎn)單的土地平整問題，還涉及水利、運(yùn)輸、道路等設(shè)施建設(shè)和村莊布局安排等諸多問題。在這４億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)中，按照中央人民政府的計(jì)劃安排，２０１２年已有１億畝“落地”，同時(shí)還要在已有的１１６個(gè)國(guó)家基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)的基礎(chǔ)上，再建設(shè)５００個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣，繼續(xù)實(shí)施國(guó)家土地整治重大工程和示范建設(shè)，鼓勵(lì)各方力量積極參與耕地建設(shè)和保護(hù)?？傊ㄔO(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田必須進(jìn)一步加強(qiáng)制度創(chuàng)新，尤其是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，真實(shí)地尊重農(nóng)民意愿，保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。必須在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，認(rèn)真落實(shí)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，切實(shí)賦予農(nóng)村集體組織完整的土地權(quán)能、賦予農(nóng)民永久的土地權(quán)益，使有限的土地得到合理、有效的市場(chǎng)配置。尤其要進(jìn)一步強(qiáng)化土地民事權(quán)利制度，賦予農(nóng)民群眾完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)的保護(hù)與救濟(jì)，依法解除被征地農(nóng)民的后顧之憂。
載《湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)》２０１３年第６期
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