1 ? 中國土地改革
1.1 ? 概述
中國土地改革，亦稱土地制度的改革或土地革命。是中國新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民廢除封建半封建性的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制的革命運(yùn)動。
中國新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民廢除封建半封建性的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制的革命運(yùn)動。亦稱土地制度的改革或土地革命。
改革土地制度的必要性 土地改革以前，中國的土地制度極不合理。一般情況是：占農(nóng)村人口不到10%的地主、富農(nóng),占有70～80%的土地,占農(nóng)村人口90%以上的雇農(nóng)、貧農(nóng)、中農(nóng)及其他人民，總共只占有20～30%的土地。地主把土地的絕大部分出租給農(nóng)民（富農(nóng)也出租一部分土地），收取苛重的地租，使農(nóng)民終年辛勤勞動,不得溫飽。這種情況嚴(yán)重地阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,妨礙工業(yè)化的實現(xiàn)，是近代中國窮困落后、遭受外來侵略的根源。只有徹底改革土地制度，才能解放生產(chǎn)力，使中國走上獨(dú)立、民主、統(tǒng)一、富強(qiáng)的道路。因此，土地制度的改革就成為中國新民主主義革命的主要內(nèi)容之一。中國民主革命的先行者孫中山曾提出過“耕者有其田”的主張,但在中華民國時期,國民黨政府（1928～1949）不僅沒有把它付諸實踐，而且還反對土地制度的改革。只有中國共產(chǎn)黨提出了徹底的土地改革綱領(lǐng)，以此作為新民主主義革命的主要內(nèi)容之一而為之堅決奮斗。
土地改革的歷史 土地改革是1927年冬在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村革命根據(jù)地開始的（當(dāng)時稱土地革命）。1927～1937年間，各革命根據(jù)地都先后頒布了土地法令，廢除封建半封建的土地所有制，把地主的土地、公共土地及富農(nóng)多余的土地分配給無地少地的貧苦農(nóng)民。這一時期是中國土地改革的開創(chuàng)階段。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民在實踐中摸索前進(jìn)，及時總結(jié)經(jīng)驗，到1931年春，基本上形成了一套正確的土地革命政策，主要內(nèi)容是：依靠雇農(nóng)、貧農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)，保護(hù)中小工商業(yè)者，消滅地主階級，變封建半封建的土地所有制為農(nóng)民的土地所有制。由于缺乏經(jīng)驗和其他原因，這一時期的土地革命出現(xiàn)了不少偏差，其中以王明（1904～1974）所推行的“地主不分田，富農(nóng)分壞田”的過“左”政策，造成的危害最大。 抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨為了聯(lián)合地主階級共同抗日，在土地政策方面作了讓步，將“耕者有其田”的政策改為減租減息政策，即實行“二五減租”和“分半減息”（見減租減息），借以減輕農(nóng)民所受的封建剝削，提高他們抗日和生產(chǎn)的積極性，同時實行交租交息，借以照顧地主的利益，團(tuán)結(jié)對敵。這個政策在抗日戰(zhàn)爭勝利后繼續(xù)實行了一段時間。
1946年5月4日，中共中央發(fā)出《關(guān)于清算減租及土地問題的指示》，簡稱“五四指示”，決定改變土地政策，即由減租減息改為沒收地主土地分配給農(nóng)民。“五四指示”沒有一般宣布廢除地主的土地所有權(quán)，而是贊成、批準(zhǔn)并領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民通過清算等途徑以“有償方式”等多種方式從地主手中取得土地，同時，對中小地主作了較多的照顧，富農(nóng)的土地一般不動。這樣做，是從當(dāng)時的歷史條件（全國內(nèi)戰(zhàn)尚未爆發(fā)）出發(fā)的，是正確的。 第三次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭開始以后，1947年7～9月，中共中央在河北省平山縣西柏坡村召開全國土地會議，制定了《中國土地法大綱》，規(guī)定廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行“耕者有其田”的土地制度，對“五四指示”中的某些不徹底性作了明確的改正。會后，各解放區(qū)的土地改革運(yùn)動進(jìn)一步深入地開展起來，在老解放區(qū)很快完成了土地制度的改革。
2 ? 中國土地改革法
中華人民共和國土地改革法是為了廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路而制定的法規(guī)。
1950年6月28日中央人民政府委員會第八次會議通過，同月30日中央人民政府公布施行的法令。共6章40條。明確指出土地改革的目的是廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。
第一章 總則
第一條 廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。
第二章 土地的沒收和征收
第二條 沒收地主的土地、耕畜、農(nóng)具、多余的糧食及其在農(nóng)村中多余的房屋。但地主的其他財產(chǎn)不予沒收。
第三條 征收祠堂、廟宇、寺院、教學(xué)、學(xué)校和團(tuán)體在農(nóng)村中的土地及其他公地。但對依靠上述土地收入以為維持費(fèi)用的學(xué)校、孤兒院、養(yǎng)老院、醫(yī)院等事業(yè)，應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾砘I解決經(jīng)費(fèi)的妥善辦法。
清真寺所有的土地，在當(dāng)?shù)鼗孛裢庀拢米糜璞Ａ簟?br />
第四條 保護(hù)工商業(yè)，不得侵犯。
地主兼營的工商業(yè)及其直接用于經(jīng)營工商業(yè)的土地和財產(chǎn)，不得沒收。不得因沒收封建的土地財產(chǎn)而侵犯工商業(yè)。
工商業(yè)家在農(nóng)村中的土地和原由農(nóng)民居住的房屋，應(yīng)予征收。但其在農(nóng)村中的其他財產(chǎn)和合法經(jīng)營，應(yīng)加保護(hù)，不得侵犯。
第五條 革命軍人、烈士家屬、工人、職員、自由職業(yè)者、小販以及因從事其他職業(yè)或因缺乏勞動力而出租小量土地者，均不得以地主論。其每人平均所有土地數(shù)量不超過當(dāng)?shù)孛咳似骄恋財?shù)百分之二百者（例如當(dāng)?shù)孛咳似骄恋貫槎€，本戶每人平均土地不超過四畝者），均保留不動。超過此標(biāo)準(zhǔn)者，得征收其超過部分的土地。如該項土地確系以其本人勞動所得購買者，或系鰥、寡、孤、獨(dú)、殘廢人等依靠該項土地為生者，其每人平均所有土地數(shù)量雖超過百分之二百，亦得酌情予以照顧。
第六條 保護(hù)富農(nóng)所有自耕和雇人耕種的土地及其他財產(chǎn)，不得侵犯。
富農(nóng)所有之出租的小量土地，亦予保留不動；但在某些特殊地區(qū)，經(jīng)省以上人民政府的批準(zhǔn)，得征收其出租土地的一部或全部。
半地主式的富農(nóng)出租大量土地，超過其自耕和雇人耕種的土地數(shù)量者，應(yīng)征收其出租的土地。富農(nóng)租入的土地應(yīng)與其出租的土地相抵計算。
第七條 保護(hù)中農(nóng)（包括富裕中農(nóng)在內(nèi)）的土地及其他財產(chǎn)，不得侵犯。
第八條 本法規(guī)定所有應(yīng)加沒收和征收的土地，在當(dāng)?shù)亟夥乓院螅缫猿鲑u、出典、贈送或其他方式轉(zhuǎn)移分散者，一律無效。此項土地，應(yīng)計入分配土地的數(shù)目之內(nèi)。但農(nóng)民如因買地典地而蒙受較大損失時，應(yīng)設(shè)法給以適當(dāng)補(bǔ)償。
第九條 地主、富農(nóng)、中農(nóng)、貧農(nóng)、雇農(nóng)及其他農(nóng)村社會階級成分的合法定義，另定之。
2.1 ? 土地的分配
第十條 所有沒收和征收得來的土地和其他生產(chǎn)資料，除本法規(guī)定收歸國家所有者外，均由鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會接收，統(tǒng)一地、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有。對地主亦分給同樣的一份，使地主也能依靠自己的勞動維持生活，并在勞動中改造自己。
第十一條 分配土地，以鄉(xiāng)或等于鄉(xiāng)的行政村為單位，在原耕基礎(chǔ)上，按土地數(shù)量、質(zhì)量及其位置遠(yuǎn)近，用帛補(bǔ)調(diào)整方法按人口統(tǒng)一分配之。但區(qū)或縣農(nóng)民協(xié)會得在各鄉(xiāng)或等于鄉(xiāng)的各行政村之間，作某些必要的調(diào)劑。在地廣人稀的地區(qū)，為便于耕種，亦得以鄉(xiāng)以下的較小單位分配土地。鄉(xiāng)與鄉(xiāng)之間的交錯土地，原屬何鄉(xiāng)農(nóng)民耕種者，即劃歸該鄉(xiāng)分配。
第十二條 在原耕基礎(chǔ)上分配土地時，原耕農(nóng)民自有的土地不得抽出分配。原耕農(nóng)民租入的土地抽出分配時，應(yīng)給原耕農(nóng)民以適當(dāng)?shù)恼疹櫋?yīng)使原耕農(nóng)民分得的土地（自有土地者連同其自有土地在內(nèi)），適當(dāng)?shù)厣远嘤诋?dāng)?shù)責(zé)o地少地農(nóng)民在分得土地后所有的土地，以使原耕農(nóng)民保持相當(dāng)于當(dāng)?shù)孛咳似骄恋財?shù)的土地為原則。
原耕農(nóng)民租入土地之有田面權(quán)者，在抽動時，應(yīng)給原耕者保留相當(dāng)于當(dāng)?shù)靥锩鏅?quán)價格之土地。
第十三條 在分配土地時，對于無地省地人口中若干特殊問題的處理，如下：
一、只有一口人或兩口人而有勞動力的貧苦農(nóng)民，在本鄉(xiāng)土地條件允許時，得分給多于一口人或兩口人的土地。
二、農(nóng)村中的手工業(yè)工人、小販、自由職業(yè)者及其家屬，應(yīng)酌情分給部分土地和其他生產(chǎn)資料。但其職業(yè)收入足以經(jīng)常維持其家庭生活者，得不分給。
三、家居農(nóng)村的烈士家屬（烈士本人得計算在家庭人口之內(nèi)）、人民解放軍的指揮員、戰(zhàn)斗員、榮譽(yù)軍人、復(fù)員軍人、人民政府和人民團(tuán)體的工作人員及其家屬（包括隨軍家屬在內(nèi)），均應(yīng)分給與農(nóng)民同樣的一份土地和其他生產(chǎn)資料。但人民政府和人民團(tuán)體的工作人員，得視其薪資所得及其他收入的多少與其對于家庭生活所能維持的程度，而酌情少分或不分。
四、本人在外從事其他職業(yè)而家屬居住農(nóng)村者，其家屬應(yīng)酌情分給土地和其他生產(chǎn)資料。其職業(yè)收入足以經(jīng)常維持其家屬生活者，得不分給。
五、農(nóng)村中的僧、尼、道士、教士及阿訇，有勞動力，愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而無其他職業(yè)維持生活者，應(yīng)分給與農(nóng)民同樣的一份土地和其他生產(chǎn)資料。
六、經(jīng)城市人民政府或工會證明其失業(yè)的工人及其家屬，回鄉(xiāng)后要求分地而又能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，在當(dāng)?shù)赝恋厍闆r允許的條件下，應(yīng)分給與農(nóng)民同樣的一份土地和其他生產(chǎn)資料。
七、還鄉(xiāng)的逃亡地主及曾經(jīng)在敵方工作現(xiàn)已還鄉(xiāng)的人員及其家屬，有勞動力，愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以維持生活者，應(yīng)分給與農(nóng)民同樣的一份土地和其他生產(chǎn)資料。
八、家居鄉(xiāng)村業(yè)經(jīng)人民政府確定的漢奸、賣國賊、戰(zhàn)爭罪犯、罪大惡極的反革命分子及堅決破壞土地改革的犯罪分子，不得分給土地。其家屬未參加犯罪行為，無其他職業(yè)維持生活，有勞動力并愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，應(yīng)分給與農(nóng)民同樣的一份土地和其他生產(chǎn)資料。
第十四條 分配土地時，得以鄉(xiāng)為單位，根據(jù)本鄉(xiāng)的土地情況，酌量留出小量土地，以備本鄉(xiāng)情況不明的外出戶和逃亡戶回鄉(xiāng)耕種，或作本鄉(xiāng)土地調(diào)劑之用。此項土地，暫由鄉(xiāng)人民政府管理，租給農(nóng)民耕種。但所留土地最多不得超過全鄉(xiāng)土地的百分之一。
第十五條 分配土地時，縣以上人民政府得根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋厍闆r，酌量劃出一部分土地收歸國有，作為一縣或數(shù)縣范圍內(nèi)的農(nóng)事試驗場或國營求救農(nóng)場之用。此項土地，在未舉辦農(nóng)場以前，可租給農(nóng)民耕種。
2.2 ? 特殊土地問題的處理
第十六條 沒收和征收的山林、魚塘、茶山、桐山、桑田、竹林、果園、蘆葦?shù)亍⒒牡丶捌渌煞滞恋兀瑧?yīng)按適當(dāng)比例，折合普通土地統(tǒng)一分配之。為利于生產(chǎn)，應(yīng)盡先分給原來從事此項生產(chǎn)的農(nóng)民。分得此項土地者，可少分或不分普通耕地。其分配不利于經(jīng)營者，得由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)原有習(xí)慣，予以民主管理，并合理經(jīng)營之。
第十七條 沒收和征收之堰、塘等水利，可分配者應(yīng)隨田分配。其不宜于分配者，得由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)原有習(xí)慣予以民主管理。
第十八條 大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河、港等，均歸國家所有，由人民政府管理經(jīng)營之。其原由私人投資經(jīng)營者，仍由原經(jīng)營者按照人民政府頒布之法令繼續(xù)經(jīng)營之。
第十九條 使用機(jī)器耕種或有其他進(jìn)步設(shè)備的農(nóng)田、苗圃、農(nóng)事試驗場及有技術(shù)性的大竹園、大果園、大茶山、大桐山、大桑田、大牧場等，由原經(jīng)營者繼續(xù)經(jīng)營，不得分散。但土地所有權(quán)原屬于地主者，經(jīng)省以上人民政府批準(zhǔn)，得收歸國有。
第二十條 沒收和征收土地時，墳?zāi)辜皦瀳錾系臉淠荆宦刹粍印?br />
第二十一條 名勝古跡，歷史文物，應(yīng)妥為保護(hù)。祠堂、廟宇、寺院、教堂及其他公共建筑和地主的房屋，均不得破壞。地主在農(nóng)村中多余的房屋不合農(nóng)民使用者，得由當(dāng)?shù)厝嗣裾芾恚渥鞴谩?br />
第二十二條 解放后開墾的荒地，在分配土地時不得沒收，仍歸原墾者耕種，不計入應(yīng)分土地數(shù)目之內(nèi)。
第二十三條 為維持農(nóng)村中的修橋、補(bǔ)路、茶亭、義渡等公益事業(yè)所必需的小量土地，得按原有習(xí)慣予以保留，不加分配。
第二十四條 華僑所有的土地和房屋，應(yīng)本照顧僑胞利益的原則，由大行政區(qū)人民政府（軍政委員會）或省人民政府依照本法的一般原則，另定適當(dāng)辦法處理之。
第二十五條 沙田、湖田之屬于地主所有或為公共團(tuán)體所有者，均收歸國家所有，由省以上人民政府另定適當(dāng)辦法處理之。
第二十六條 鐵路、公路、河道兩旁的護(hù)路、護(hù)堤土地及飛機(jī)場、海港、要塞等占用的土地，不得分配。已劃定線路并指定日期開辟的鐵路、公路、河道及飛機(jī)場等應(yīng)保留土地者，須經(jīng)省以上人民政府批準(zhǔn)。
第二十七條 國家所有的土地，由私人經(jīng)營者，經(jīng)營人不得以之出租、出賣、或荒廢。原經(jīng)營人如不需用該項土地時，必須交還國家。
2.3 ? 土地改革的執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行方法
第二十八條 為加強(qiáng)人民政府對土地改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，在土地改革期間，縣以上各級人民政府，經(jīng)人民代表大會議推選或上級人民政府委派適當(dāng)數(shù)量的人員，組織土地改革委員會，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和處理有關(guān)土地改革的各項事宜。
第二十九條 鄉(xiāng)村農(nóng)民大會，農(nóng)民代表會及其選出的農(nóng)民協(xié)會委員會，區(qū)、縣、省各級農(nóng)民代表大會及其選出的農(nóng)民協(xié)會委員會，為改革土地制度的合法執(zhí)行機(jī)關(guān)。
第三十條 土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營、買賣及出租其土地的權(quán)利。土地制度改革以前的土地契約，一律作廢。
第三十一條 劃定階級成分時，應(yīng)依據(jù)中央人民政府頒布的劃分農(nóng)村階級成分的決定，按自報公議方法，由鄉(xiāng)村農(nóng)民大會，農(nóng)民代表會，在鄉(xiāng)村人民政府領(lǐng)導(dǎo)下民主評定之。其本人未參加農(nóng)民協(xié)會者，亦應(yīng)邀集到會參加評定，并允許其申辯。評定會，由鄉(xiāng)村人民政府報請區(qū)人民政府批準(zhǔn)。本人或其他人如有不同意見，得于批準(zhǔn)后十五日內(nèi)向縣人民法庭提出申訴，經(jīng)縣人民法庭判決執(zhí)行。
第三十二條 為保證土地改革的實行，在土地改革期間，各縣應(yīng)組織人民法庭，用巡回審判方法，對于罪大惡極為廣大人民群眾所痛恨并要求懲辦的惡霸分子及一切違抗或破壞土地改革法令的犯罪，依法予以審判及處分。嚴(yán)禁亂捕、亂打、亂殺及各種肉刑和變相肉刑。
人民法庭的組織條例，另定之。
第三十三條 在土地改革完成以前，為保證土地改革的秩序及保護(hù)人民的財富，嚴(yán)禁一切非法的宰殺耕畜、斫伐樹木，并嚴(yán)禁荒廢土地，破壞農(nóng)具、水利、建筑物、農(nóng)作物或其他物品，違者應(yīng)受人民法庭的審判及處分。
第三十四條 為保障土地改革一切措施符合于絕大多數(shù)人民的利益及意志，各級人民政府應(yīng)負(fù)責(zé)切實保障人民的民主權(quán)利，農(nóng)民及其代表有在各種會議上自由批評及彈劾各方各級的一切工作人員的權(quán)利。侵犯上述人民權(quán)利者，應(yīng)受法律制裁。
2.4 ? 附則
第三十五條 本法適用于一般農(nóng)村，不適用于大城市的郊區(qū)。大城市郊區(qū)的土地改革辦法，另定之。
本條所稱的大城市，由各大行政區(qū)人民政府（軍政委員會）按城市情況決定之。
三十六條 本法不適用于少數(shù)民族地區(qū)。但在漢人占多數(shù)地區(qū)零散居住的少數(shù)民族住戶，在當(dāng)?shù)赝恋馗母飼r，應(yīng)依本法與漢人同等待遇。
第三十七條 凡在本法公布后開始施行土地改革的地人民日報區(qū)。
第三十八條 除本法第三十五、第三十六及第三十七條所規(guī)定之地區(qū)外，均須按照本法施行。各地何時施行土地改革，由各大行政區(qū)人民政府（軍政委員會）及省人民政府以命令規(guī)定并公布之。
第三十九條 本法公布后，各省人民政府應(yīng)依本法所定原則及當(dāng)?shù)鼐唧w情況制定當(dāng)?shù)赝恋馗母飳嵤┺k法，提請大行政區(qū)人民政府（軍政委員會）批準(zhǔn)施行，并呈報中央人民政府政務(wù)院備案。
第四十條 本法經(jīng)中央人民政府委員會通過后公布施行。
（1950年6月28日中央人民政府委員會第八次會議通過，1950年6月30日中央人民政府主席毛澤東發(fā)布命令公布施行）*根據(jù)1950年6月30日《人民日報》刊印
3 ? 中國土地政策調(diào)整
目前我國土地政策面臨著雙重挑戰(zhàn)。第一，傳統(tǒng)以地謀發(fā)展的模式難以為繼。城市外擴(kuò)與蔓延的速度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人口城鎮(zhèn)化的速度；土地出讓收入劇減、波動加大，現(xiàn)有模式面臨巨大風(fēng)險；征地拆遷等成本大幅上升，告別了城市化低成本時代；依托土地出讓收入和抵押融資支撐城市建設(shè)的格局存在不可持續(xù)性，風(fēng)險加大；征地拆遷的社會風(fēng)險加大。第二，新常態(tài)下，已經(jīng)不需要土地作為發(fā)動機(jī)來推動經(jīng)濟(jì)高速增長。
針對適應(yīng)新常態(tài)與新型城鎮(zhèn)化的土地政策改革的建議。首先，要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整與發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與用地結(jié)構(gòu)調(diào)整；優(yōu)化城市、城鄉(xiāng)過渡帶與鄉(xiāng)村的銜接關(guān)系；處理好存量與增量的關(guān)系；特別關(guān)注沿海地區(qū)未來可能面臨整個城市內(nèi)部的用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整；在城市內(nèi)部完成以城中村為核心的結(jié)構(gòu)調(diào)整。其次，要做好以地謀發(fā)展模式轉(zhuǎn)換的過渡性制度安排。要摸清土地家底，清理地方政府土地資產(chǎn)情況，做好債務(wù)風(fēng)險評估與分類，推動供地模式的改革和國有土地經(jīng)營模式改革。第三，深化土地改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。推進(jìn)征地制度改革試點、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點、宅基地制度試點。
在未來應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化過程中，土地作為經(jīng)濟(jì)增長拉動的發(fā)動機(jī)作用將大大減弱，原來這種模式要告一段落。其次，整個中國未來工業(yè)化、城市化的關(guān)注點將由增量用地向存量用地轉(zhuǎn)變。整個土地使用必須由過去粗放型轉(zhuǎn)為高效集約的模式。第三，城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，城鄉(xiāng)土地及不同人群分享土地利益的平等，將會是未來的主要博弈方向，也是未來政策改革的主要方向。最后，在不越過紅線的前提下，尋找提高土地效率、改善土地結(jié)構(gòu)的發(fā)展模式，將是未來發(fā)展的主要方向。
4 ? 關(guān)于農(nóng)民土地的政策
黨的十八屆三中全會《決定》明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)。日前，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標(biāo)志著，我國農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入試點階段。
國土資源部負(fù)責(zé)人介紹，《意見》在農(nóng)村土地征收改革方面提出了要探索縮小土地征收范圍;規(guī)范制定征收目錄，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開土地征收信息;完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制等。
1、為什么要開展改革試點？
改革涉及重要法律修改等內(nèi)容
姜大明（國土資源部部長、國家土地總督察）：開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，是黨的十八屆三中全會《決定》提出的明確任務(wù)。土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，在實踐基礎(chǔ)上形成的中國特色土地制度為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了歷史性貢獻(xiàn)。隨著實踐發(fā)展和改革深入，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)，必須通過深化改革來破解。改革完善農(nóng)村土地制度，有利于健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，有利于推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化。
近年來，按照黨中央、國務(wù)院的要求，我部開展了以土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和宅基地制度為主要內(nèi)容的改革試點，各地也結(jié)合實際進(jìn)行了積極探索，為改革完善農(nóng)村土地制度積累了經(jīng)驗。農(nóng)村土地制度改革牽一發(fā)而動全身，涉及重要法律修改，涉及重大利益調(diào)整，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度、村民自治制度等重要制度的完善，必須根據(jù)中央統(tǒng)一部署，按照守住底線、試點先行的原則平穩(wěn)推進(jìn)。
2、改革試點指導(dǎo)思想是什么？
確保土地公有制性質(zhì)不改變
姜大明：要認(rèn)真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，立足我國基本國情和發(fā)展階段，堅持問題導(dǎo)向和底線思維，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，兼顧效率與公平，圍繞健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制目標(biāo)，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場為方向，以夯實農(nóng)村集體土地權(quán)能為基礎(chǔ)，以建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制為關(guān)鍵，以維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、保障農(nóng)民公平分享土地增值收益為目的，發(fā)揮法律引領(lǐng)和推動作用，著力政策和制度創(chuàng)新，為改革完善農(nóng)村土地制度，推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化提供實踐經(jīng)驗。
要通過改革試點，探索健全程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元的土地征收制度，同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。探索形成可復(fù)制、可推廣的改革成果，為科學(xué)立法、修改完善相關(guān)法律法規(guī)提供支撐。
關(guān)于改革試點的基本原則，一是把握正確方向，緊扣十八屆三中全會提出的農(nóng)村土地制度改革任務(wù)；二是堅守改革底線，堅持試點先行，確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損；三是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，始終把維護(hù)好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益作為改革的出發(fā)點和落腳點；四是堅持循序漸進(jìn)，既要有條件、按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，又要鼓勵試點地區(qū)結(jié)合實際，大膽探索；五是注重改革協(xié)調(diào)，形成改革合力。
3、改革試點主要任務(wù)有哪些？
建集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度
姜大明：一是完善土地征收制度。針對征地范圍過大、程序不夠規(guī)范、被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等問題，要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍；規(guī)范土地征收程序，建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。
二是建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價和交易規(guī)則亟待健全等問題，要完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。
三是改革完善農(nóng)村宅基地制度。針對農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式；對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用；探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。
四是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。針對土地增值收益分配機(jī)制不健全，兼顧國家、集體、個人之間利益不夠等問題，要建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法和相關(guān)制度安排。
4、對試點的選擇有什么要求？
兼顧不同發(fā)展階段和模式
姜大明：改革試點的要求，一是堅持小范圍試點。統(tǒng)籌東、中、西部和東北地區(qū)，兼顧不同發(fā)展階段和模式，主要在新型城鎮(zhèn)化綜合試點和農(nóng)村改革試驗區(qū)中安排，選擇若干有基礎(chǔ)、有條件的縣或縣級市開展。
二是堅持依法改革。試點涉及突破相關(guān)法律條款，需要由國務(wù)院提請全國人大常委會授權(quán)，允許試點地區(qū)在試點期間暫停執(zhí)行相關(guān)法律條款。
三是堅持封閉運(yùn)行。試點嚴(yán)格限制在經(jīng)法律授權(quán)的縣（市）開展，非試點地區(qū)不要盲目攀比，擅自行動，確保試點封閉運(yùn)行，風(fēng)險可控。試點工作在2017年底完成。綜合新華社央視
農(nóng)村土地制度改革
1、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。
2、在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。
3、縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。
4、擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。
5、建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。
在中央農(nóng)村工作會議即將召開之際，中共中央總書記、國家主席、中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長習(xí)近平昨日上午主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議并發(fā)表重要講話。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，鼓勵不同區(qū)域進(jìn)行差別化試點，善于從群眾關(guān)注的焦點、百姓生活的難點中尋找改革切入點，推動頂層設(shè)計和基層探索良性互動、有機(jī)結(jié)合。
會議指出，土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度。黨的十八屆三中全會明確了農(nóng)村土地制度改革的方向和任務(wù)，這3項改革涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度、村民自治制度等一系列重要制度，關(guān)乎城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。要始終把維護(hù)好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革關(guān)系密切，可以作統(tǒng)一部署和要求，但試點工作中要分類實施。嚴(yán)守18億畝耕地紅線是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的底線、是試點的大前提，決不能逾越。對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴(yán)格把關(guān)，不能侵犯農(nóng)民利益，同時不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件，這是關(guān)系社會安定的重要舉措。
十八屆三中全會之后，社會輿論對土地問題反應(yīng)非常強(qiáng)烈，有些人以為可以到農(nóng)村買地買房子，農(nóng)地可以隨便轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。對此，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾明確予以否認(rèn)。據(jù)他介紹，習(xí)近平總書記曾在農(nóng)村工作會議上提出“四個不能”和“三條底線”，即土地制度改革怎么改都不能把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給改垮了，不能把耕地給改少了，不能把糧食給改滑坡了，不能把農(nóng)民的利益損害了；土地制度改革不能改變土地所有制即農(nóng)民集體所有，不能改變土地的用途即農(nóng)地必須農(nóng)用，不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。
會議強(qiáng)調(diào)，進(jìn)行改革試點，對全面深化改革具有重要意義。我國地區(qū)發(fā)展不平衡，改革試點的實施條件差異較大，要鼓勵不同區(qū)域進(jìn)行差別化探索。要堅持眼睛向下，腳步向下，尊重基層群眾實踐，解決群眾生產(chǎn)生活中面臨的突出問題，務(wù)必使改革的思路、決策、措施都能更好滿足群眾訴求，做到改革為了群眾、改革依靠群眾、改革讓群眾受益。
會議指出，要抓緊制定明年工作要點，特別是要提出一些起標(biāo)志性、關(guān)聯(lián)性作用的改革舉措，把提高改革方案質(zhì)量放到重要位置，進(jìn)一步明確抓落實的責(zé)任。黨的十八屆四中全會提出的重大改革舉措，由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實，要有明確的路線圖、時間表和可檢驗的成果形式。
