自2018年1月起，全國33個土地改革試點延長一年。作為試點縣市之一的瀏陽自然也不例外。據了解，在瀏陽目前的宅基地新政策中，宅基地既可跨村流轉，也可以進行有償退出。

土地改革牽一發而動全身。上述突破如何實現?有何影響?與先前預期有哪些差異?這些將在本報的系列報道中找到答案。

60歲的瀏陽農民劉亞光，或許會被載入湖南土地改革史。

瀏陽是全國33個土地改革試點區之一。它允許農村宅基地使用權在縣域內流轉，是對現行法律法規的重大突破。按規定流轉的宅基地連同附屬房屋，可頒發不動產證書。

劉亞光，是最早受益新政的當地農民之一。

宅基地跨村鎮流轉實現土地資源優化配置

瀏陽市大瑤鎮南山村，已有48戶外村鎮農民在此置地建房。

48戶人住在兩個居民點里。劉亞光所在的居住地叫“芙蓉小區”。早在2006年，這個小區就開始偷偷接納外村鎮農民了，算是民間自發的“先行先試”。

此行為有悖當時政策，卻有其合理性。劉亞光的故事，就是很好的說明。

他原本住在大瑤鎮老桂新村，老宅沿山切坡建成，隱患重重。他老早就想另覓新址建房。但村莊地處山區，適合建房的地塊并不多。況且，村莊地處偏遠，劉亞光老宅通往外界的路，摩托車都很難通行。

當時，幾十公里外的南山村啟動了一個新農村居民點建設項目。新規劃的土地富余，可接納外來戶。村子離大瑤鎮集鎮只有5分鐘車程，大瑤是“全國綜合實力千強鎮”，不少外村鎮農民愿意遷居此地。

譬如劉亞光，他常年在大瑤鎮上打工做生意，算是“進城農民”。之前，“城”與“家”實在太遠。搬到南山村后，他基本實現了家門口上下班。小孩上學也方便，來回十分鐘步程。之前在老桂新村，劉亞光的孩子上學，單程要走一個多小時山路。

“這個案例，往大了說是‘土地資源的優化配置’，往具體說是‘解決農民后顧之憂’。”在瀏陽市國土局大瑤國土所所長羅其晏看來，這都得益于“宅基地跨村鎮流轉”之功。

當然，這種“流轉”長期以來為法律所禁止。劉亞光也一直擔心，“哪天村里又把地收回去了”。

2015年3月啟動的瀏陽宅基地改革試點，給南山村的“先行先試”轉了正，也給了劉亞光一顆定心丸。2016年10月，他拿到了載明房屋土地面積的不動產證。

試點之于劉亞光，多少有點“解決歷史遺留問題”的味道。它的諸般好處，在新建的“新河小區”項目上有更集中的體現。

集中規劃“聯排別墅區”外來戶建成樣板村

南山村的“新河小區”，聚集了28戶農民，其中26戶來自外村鎮。

來這邊前，外來戶們在自己村子里也有宅基地。根據“一戶一宅”原則，他們必須放棄原有宅基地，才能在“新河小區”置地建房。

小區地塊啟動建設前，這里只有7棟房子，僅3棟住人。如今規劃了28戶，土地利用率極大提高。當地政府算了筆賬，總體上節約用地面積近4000平方米。

中科院在2013年的調研顯示，全國2.7億畝宅基地中，閑置的有1.14億畝，相當于5個北京的面積。加上超面積使用情況普遍存在，浪費嚴重，已成為中國宅基地管理中的突出問題。

“新河小區”案例，為解決上述難題提供了巧妙思路。這也是它成為“樣板村”、迎來絡繹不絕參觀者的原因之一。這個農村居民點的建設水平，獲得了不少稱贊。它的道路規劃齊整，小洋房陳列有序，廣場、涼亭點綴其間，好似一個城市聯排別墅區。

房屋由農戶們自建，但道路、廣場等基礎設施建設的錢從哪里來?

瀏陽試點方案中的“宅基地有償使用辦法”，很大程度上解決了這個問題。

26戶人家對應26塊宅基地。根據地段優劣，這些地塊劃為三個等級，價格分別為每塊10.8萬、11.8萬、12.8萬。外來戶們根據“先到先選”“價高者得”的原則擇位競價。

26塊地，給南山村集體一次性貢獻了308.8萬元的收入，基本沖抵“新河小區”基礎設施建設費用。

此外，外來戶們每年還要交宅基地有償使用費。一塊140平方米的地，每年約1100元左右。這又給基礎設施的日常維護提供了經費來源。

讓新住民們交錢不難。難的是，讓地塊上原住民騰退土地。不騰出地，就沒有“打破舊灶建新灶”的空間。

如何破舊灶?

宅基地有償退出，拆房退地給村集體

全國33個試點區，有15個進行了宅基地改革試點。

華中科技大學三農治理研究中心研究員夏柱智，系統梳理過各試點區的情況。他說，各地的宅基地退出辦法各有特色，但歸納而言，無非“有償”和“無償”兩種。

瀏陽也出臺了宅基地有償退出辦法。“新河小區”地塊上3戶原來的居民，就適用了新政。其中一戶，家中直系親屬早已進城落戶。他們選擇了拆遷房屋，地退給村集體，拿7萬多元補償后進城。瀏陽辦法中，城鎮居民通過繼承房屋方式合法取得的宅基地，可有償流轉給他人，也可以有償退還給村集體。另外兩戶，也拆房退地給村集體。按規定，他們有資格重新申請宅基地。兩戶人在“新河小區”內另覓新址建房，所得補償，差不多夠他們完成新房主體結構。

南山村村支書陳賢禮介紹，上述補償，從外來戶交的宅基地有償使用費中開支。

地塊上，另有4棟房屋空置多年。因為涉及“一戶多宅”，戶主不能再翻新翻建這些舊房子。等房屋自然倒塌后，房下的地自動退還給村集體。

但項目建設，不可能等房子倒了再進行。要提前拆房，就涉及房屋補償。這也是各試點區遇到的普遍問題。“東部沿海的試點地區，村集體直接給錢征收。”夏柱智說，“中西部的試點區沒這個財力，就得各顯神通尋找‘少花錢多辦事’的辦法了。”

“一戶多宅”“超占超用”，在很多農村都很常見。讓他們把多占的地退出來，是一舉兩得的事情。

瀏陽同時承擔了集體建設用地入市試點，被稱為“建設權證”制度。經政府批準，開發商可以直接和村集體合作，在集體建設用地上開發如工業、旅游等項目。“建設權證”，可視為使用上述集體建設用地的憑證。“建設權證”通過復墾復綠宅基地、閑置工業用地形成。這個過程中，耕地總面積不變，沒觸碰政策底線。但開發商有了土地可用，村集體和農民也有了收益。

在瀏陽，村集體組織將一畝宅基地復墾成水田，形成的建設權證能賣近10萬元。宅基地被用于復墾的農戶所需補償，從中開支。盈余部分，經村集體同意也可統籌用于村內其它項目，比如新農村建設中的房屋征收補償。

政策放開會引起震動?

“大規模的宅基地流轉并未出現”

有一種說法流傳甚廣：如果國內2億多畝宅基地可交易、抵押融資，將撬動一個近40萬億的市場。很多持此觀點者相信，一旦政策放開，宅基地流轉將風起云涌。

果真如此嗎?瀏陽給出的經驗，足以讓人們冷靜下來。如今，瀏陽除少數核心地段城中城郊村外，全市農村都已納入試點。截至2017年12月22日，全市共流轉宅基地371宗。一宗宅基地背后是一個農戶。371戶農戶，約占瀏陽農業戶籍家庭的0.1%。

市場不如部分人想象的那般狂熱。瀏陽國土系統人士，也分析了個中原因。

“有跨村鎮置地建房需求的，一般是住在極偏遠山區的農民。這類人的比例并不高。考慮到遷居的經濟成本、進入陌生環境的不適感，比例又會減少一部分。”上述人士說。

此外，通常只有城鎮郊區村莊的土地，才值得置入。一來，這類土地本來就稀少。二來，因為土地值錢且有溢價可能，當地村民通常也不愿意把土地“賣掉”。

陳賢禮也贊同這個觀點。他所在的南山村試點兩年，真正把地退給村集體離開的，僅有一戶。這個過程中，村集體還做了不少工作。

流轉的371塊宅基地中，還有相當數量被用于復墾復綠形成“建設權證”。

“建設權證”是為集體建設用地入市配置的工具。需要復墾多少地形成多少“建設權證”，完全取決于入市集體建設用地的數量。在集體建設用地和國有建設用地尚不能真正“同地同權”等背景下，市場對集體土地入市的需求，不會出現井噴式增長。

上述邏輯最終使得：為復墾形成“建設權證”而做出的宅基地退出行為，不會太多。

夏柱智對其它試點地區的觀察結果，也和瀏陽經驗相似。“除了極少數沿海發達地區，大規模的宅基地流轉并未出現。”

不過，這并不意味著改革試點不成功。夏柱智提醒，宅基地流轉只是改革的手段，而非目的。如國土資源部副部長胡存智所說，宅基地改革的目的是：提高土地資源配置效率，針對宅基地使用、管理方面的問題完善制度，探索宅基地上的農民住房的財產性收益路子……