農村土地流轉糾紛是城市化進程中矛盾的重要方面。由于受法律淵源、基層干部法治素養等諸多因素的影響，此類案件呈高發態勢。河南省柘城縣人民法院就此展開專題調研，以期對法院在審理此類案件時有所裨益。

　　一、審理情況

　　近年來，我院受理的涉及農村土地流轉的案件呈逐年上升趨勢。如，2013年受理了314件，2014年受理了352件，2015年受理了391件，三年中土地流轉糾紛案件已占涉農糾紛的60%以上。并且，此類案件的上訴率和申訴率相比其他民事案件也高出很多。與我市其他基層法院和我省其他地市的部分基層法院的橫向對比表明，我縣法院的情況具有普遍性。

　　二、主要特點

　　1.村集體強制流轉或收回農民承包地。一些基層政府將土地流轉的程度和規模視為一種政績，因此，基層干部在推動土地流轉時越俎代庖，拔苗助長。盡管當前很多農村土地確實需要流轉與集約化經營，可是沒有物權保障情況下的經營權流轉會大大增加經營權喪失的風險。現行土地制度存在著所有權主體身份模糊的弊端，由此產生了承包經營戶起訴要求確認流轉合同無效的訴訟。

　　2.土地流轉效率低。一些外出的農民以較短的期限流轉土地。由于流轉期限短，經營者往往采取掠奪式的經營方式，不利于地力提升。一旦農民在外打工失敗而回到農村，往往要求提前收回農地，由此引發大量糾紛。并且，大部分流轉合同都不規范，往往只是口頭協議，一旦發生糾紛，雙方便各執一詞。

　　3.非法改變土地的農業用途。由于對流轉合同的簽訂和履行缺乏必要的監督，耕地在流轉后被用于非農業用途的情況較為嚴重。如果農業企業或專業合作社、租賃農戶通過改變土地用途獲得了高收益，由于原承包農戶只能享受根據流轉合同所規定的較低的收益，他們往往因此而“眼紅”，要求終止流轉合同。

　　4.截留農民土地流轉收益。所有權主體的模糊導致了土地利益分配的復雜性與風險，遇上私心重、素質差的村干部，截留、挪用、貪污等就難以避免。

　　三、存在問題

　　1.法律淵源錯綜復雜甚至沖突。從當前的法律規范看，涉及土地流轉的內容較多，如民法通則、物權法、合同法、農村土地承包法，還有許多部門規章，但各部門缺乏統一的立法指導思想和價值取向。如，在農村承包地的調整方面，土地管理法第十四條從條件和程序上對土地調整作了一般規定，而農村土地承包法第二十七條則與之沖突。

　　2.土地承包經營權的物權性質在立法上卻沒有得到充分體現。既然物權法將土地承包經營權明確為用益物權，這就意味著其承包經營權人對其享有獨立處分權，有權依法獨立決定對土地承包經營權的轉讓、入股或出租，而不受村集體非法干預?？墒?，由于無法落實農村土地的集體所有屬性，對于涉及公共利益的土地流轉，自然難以嚴格遵循民主原則，往往被“掌握公章的人”說了算。

　　3.地方政府對土地流轉與城鎮化的關系認識不足。作為欠發達地區的農村，城鎮化的主要內容是城鎮工商產業的培育、集聚以及相應的就業機會創造。簡單的強制土地流轉、農民被動進城上樓，并不能帶來遞增的規模收益。強制流轉會在短時間內改變農民習慣的生產生活方式，等惡果顯現時，補救的成本之高，可能是社會難以承受的。

　　四、對策建議

　　1.賦予農村土地承包經營權完整的用益物權屬性。在未來民法典中，應強調耕地承包經營權的物權屬性，并在此基礎上修改相關涉農法律；要加快推進農村土地承包經營權確權登記頒證工作，以此穩定承包關系；建立耕地承包經營權交易的登記制度，以體現流轉的公示、公信原則。唯此，抵押貸款、交易出售和流轉才會不成問題。

　　2.引導農民有序流轉。在土地流轉實踐中，必須按照2014年中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》的要求，既要加大政策扶持力度、鼓勵創新農業經營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不搞大躍進，不搞強迫命令，不搞瞎指揮。同時，對侵害農民土地權益的地方官員和黑惡勢力，要依法進行懲處，改變目前農民維權成本過高的問題，以法治約束和規范土地流轉。

　　3.加強流轉服務平臺建設?；鶎诱J真組織農民學習、宣傳農村土地管理方面的法律、法規和有關政策，讓群眾明確自己的權利、責任、義務，增強農民的法制觀念，引導群眾依法合理解決訴求。同時，要加快培育土地承包經營權流轉有形市場，為土地流轉提供信息發布、政策咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調處等服務。

　　4.人民法院要從政策法律、制度變遷、改革創新等多重角度公正審理，依法裁判。鑒于土地流轉糾紛的復雜性，法官要熟悉法律法規的規定，認真研讀《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等司法解釋，隨時關注立法和政策的變化，注意法律之間的銜接，正確處理司法裁判與行政解決的關系，注重在案件審判中的法律釋明工作，在審理中，要堅持及時高效原則，最大限度地服務于農業生產。要選擇有代表性的案件到鄉、村開庭，進行巡回審理，就案宣法，使廣大農民對土地流轉的法律政策有更深刻的認識，從而有效預防土地流轉糾紛的發生。

 (文章來源：人民法院報)（課題組成員：張書勤 王洪林 孫衛華 張漢元）